Rekabet Kurumu, karayolu yolcu taşımacılığı konusunda 2012 Rekabet Raporu’nu yayımladı. Raporda genel bilgilerle birlikte piyasaya ilişkin düzenleme, rekabet sorunları ve kurumun sektöre bakış açıları yer almakta.
1. GENEL BİLGİLER
Karayolu taşımacılığı, yolcu ulaşımında başlangıç ve varış noktaları, yük taşımacılığında ise üretim ve tüketim noktaları arasında aktarmasız bir ulaşım olanağı vermesi, taşıma kapasitesi ile güzergâh seçiminde esneklik sağlaması, parça yüklerin daha kolay ve belli mesafelere kadar daha hızlı taşınabilmesine imkân tanıması özelliklerinin yanında, genelde aktarmalı taşımanın söz konusu olduğu demiryolu, denizyolu ve havayolu taşımacılığını tamamlayıcı bir rol üstlenmektedir.
Karayolu ile yolcu taşımacılığı hizmetleri piyasası genel olarak giriş engellerinin düşük olduğu bir piyasadır. Şehirlerarası yolcu taşımacılığı yapılabilmesi için Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı’ndan alınması zorunlu olan “D” türü yetki belgesi için firmaların seferlerin başladığı ve bittiği varış noktalarındaki en az bir yolcu terminaline bağımsız olarak veya birlikte sahip olmaları veya bu terminalin kullanım hakkını haiz olmaları yeterlidir.
Dolayısıyla güzergâh üzerinde yer alan terminallerde sahip olunacak yazıhaneler veya bunlardan biri ile imzalanacak acentelik sözleşmeleri yoluyla elde edilebilecek kullanım hakkı, pazara giriş için gerekli yasal yükümlülükleri karşılamaktadır.
Piyasaya ilişkin dikkat çeken bir başka husus ise, arz fazlalığı ve bunun yanı sıra arz ve talep arasında mevsimsellikten kaynaklanan dengesizliktir. Yolcu sayısının arttığı tatil dönemlerinde firmalar talebi karşılamakta güçlük çekerken, yılın büyük bir bölümünde ise talep edilenin çok üstünde koltuk arzı bulunmaktadır. Nitekim Karayolu Düzenleme Genel
Müdürlüğü verilerine göre Nisan 2011 itibarıyla şehirlerarası tarifeli ve tarifesiz yolcu taşımacılığı yetkisi veren D1 yetki belgesine sahip 1615 ve bu alanda acentelik yapma imkânı sağlayan F1 yetki belgesine sahip 2149 adet teşebbüs bulunmaktadır.
Bu yüksek rakamların yanı sıra piyasada dikkat çeken bir başka özellik ise kayıt dışılıktır. Piyasada gözlemlenen kayıt dışılığın iki boyutunun olduğunu belirtmek mümkündür.
Bunlardan birincisi, yapılan bazı taşımacılık faaliyetlerinin yetki belgesine sahip olunmadan ve diğer yasal yükümlülükleri yerine getirmeksizin yapılmasıdır. İkincisi ise kısmi kayıt dışılık olarak nitelendirilebilecek ve özellikle bilet bedeli ve güzergâh konusunda gerçeğe aykırı beyanları içeren kayıt dışılık türüdür.
Rekabet Kurumu’nun incelemelerinde de özellikle kısmi kayıt dışılık birçok kez dile getirilen hususlardan biri olmuştur. Özellikle firmalar arasında fiyat savaşlarının yaşandığı dönemlerde Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı’nca onaylanan tarifelerin altındaki fiyatlara ilişkin yaptırımlardan kurtulabilmek adına, yolculara gerçek güzergâh ve fiyatı yansıtmayan biletlerin tanzim edilmesi piyasada gözlemlenmektedir. Böylece firmalar biletlerini ucuza satarak rakiplerine üstünlük sağlarken, asgari fiyat tarifesine uymuş gibi görünerek Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı’nın denetimleri sonucundaki olası cezadan da kurtulmaktadır.
2. PİYASAYA İLİŞKİN DÜZENLEMELER
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu karayolu ile yolcu taşımacılığını düzenleyen temel Kanun metni niteliğindedir. Ayrıca söz konusu kanun kapsamında Ulaştırma Denizcilik ve
Haberleşme Bakanlığı tarafından yayımlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliği ve Karayolu ile
Şehirlerarası Yolcu Taşımacılığı Alanında Uygulanacak Taban Ücret Tarifesi Hakkında Tebliğ ilgili alana dair düzenlemeler içermektedir. 4925 sayılı Kanun’un 5’inci maddesinde, taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunluluğu getirilmekte ve 11’inci maddede de ücret ve zaman tarifelerinin düzenlenmesine ilişkin hükümler
bulunmaktadır36. Bakanlık tarafından ilgili madde uyarınca yalnızca taban fiyat belirleme yetkisi kullanılmış olup, tavan fiyata ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. Bununla birlikte, teşebbüsler Bakanlığa onaylatılan ücret tarifelerine uymak zorundadır. Taban ücret tarifesinde, teşebbüslerin kilometre bazında belirlemeleri gereken taban ücretler belirlenmiştir.
Bu düzenleme büyük ölçüde yakıt fiyatları ile ilişkilendirilmekte ve yakıt fiyatlarında meydana gelen değişimlere bağlı olarak belirli aralıklarla güncellenmektedir.
Karayolu Taşıma Kanunu’nun 11’inci maddesinin Bakanlığa tanıdığı ücret tarifelerinde taban ve tavan fiyat belirleme yetkisinin yanında Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nde de yetki belgesi sahiplerine uygulayacakları fiyat tarifesini Bakanlık’a onaylatma zorunluluğu getirilmiştir. Yine aynı Yönetmelik uyarınca, onaylatılan ücret tarifesinin üstünde ücret talep edilemeyeceği gibi bu fiyatın %30’undan daha fazla indirim yapılması da mümkün değildir.
Öte yandan, Bakanlık düzenli olarak yayımladığı tebliğler ile yurtiçi yolcu taşımacılığında uygulanacak taban ücretleri de açıklamaktadır. Bu düzenlemelerin yanı sıra firmalara, koltuk kapasitelerinin %10’u ile sınırlı olmak kaydı ile herhangi bir kısıtlamaya tabi olmayan promosyon amaçlı indirimler yapabilme imkânı da verilmektedir.
3. REKABET SORUNLARI
Şehirlerarası karayolu ile yolcu taşımacılığı hizmetleri pazarının genel olarak rekabetçi bir yapı arz ettiği tespitine ulaşmak mümkündür. Bu anlamda karayolu yolcu taşımacılığındaki rekabet, tüketiciler açısından uygun fiyatların yanı sıra, hizmet kalitesi bakımından da oldukça olumlu sonuçlar doğurmuştur. Nitekim özellikle büyük iller arasında yapılan şehirlerarası karayolu ile yolcu taşımacılığında genel itibarıyla yoğunlaşma oranlarının düşük, bir başka deyişle rekabetçi bir yapının bulunduğu, buna karşın küçük iller arasında yapılan taşımalarda ise yoğunlaşma oranlarının işin doğası gereği yüksek olduğu ifade edilebilir.
4925 sayılı Kanun’un 11’inci maddesi: “Yolcu ve eşya taşıma, yükleme, boşaltma, depolama ve aktarma hizmetleri de dâhil olmak üzere ücret tarifelerinin, ülke ekonomisi ve kamu yararı aleyhine sonuç vermesi ve aşırı ücret uygulanması veya rekabet ortamının bozulması halinde ve gerektiğinde taban ve tavan ücretleri
Bakanlıkça tespit edilebilir.” şeklindedir.
Piyasaya giriş engellerinin düşük olması önemli ölçüde arz fazlasını da beraberinde getirmektedir. Bunun yanı sıra arz-talep dengesindeki mevsimsel değişiklikler önemli rekabet sorunlarının da kaynağını oluşturmaktadır. Nitekim söz konusu dengesizlik nedeniyle firmalar arasındaki rekabet sarkacı iki uçta sallanmaktadır. Firmalar ya ciddi fiyat savaşları içine girmekte ya da çoğu zaman bu yıkıcı fiyat savaşlarının bir sonucu olarak fiyat anlaşması yapmak gibi yollara başvurmaktadır. Nüfus ve talep yapısına bağlı olarak bölgeler arasında dalgalanmalar olmasına rağmen oldukça yüksek olan teşebbüs sayısı şeklinde tezahür eden arz fazlası ise hem piyasadaki rekabetin kaynağını hem de rekabet ihlallerinin önemli bir gerekçesini oluşturmaktadır.
Tahsil edilen ve beyan edilen bilet ücretlerinin farklılaşması şeklinde oluşan kayıt dışılık da önemli bir rekabet problemi niteliğindedir. Nitekim firmalar tarafından takip edilen bu strateji, özellikle fiyat rekabetinin arttığı dönemlerde, yasal düzenlemelerin etrafından dolanmak suretiyle tüketicilerin faydasına olmakla birlikte bu tür stratejilerle çoğu kez amaçlanan, yoğun rekabetin yaşandığı hatlarda rakipleri dışlamak olmaktadır. Bununla birlikte, firmalar esasen kazanmadıkları bir geliri beyan etmek ve vergisini ödemek durumunda kaldıklarından bu stratejinin sürdürülebilir olmadığı düşünülmektedir. Dolayısıyla bu tarz fiyat savaşlarının ardından daha fazla zarar etmemek amacıyla firmalar çoğu kez fiyatları ortak olarak belirlemek gibi rekabet ihlali teşkil eden davranışlara yönelmektedirler.
4. DEĞERLENDİRME VE ÖNERİLER
Yukarıda yer verilen tespit ve değerlendirmeler, karayolu ile yolcu taşımacılığı hizmetleri sunan teşebbüslerin sıklıkla rekabeti kısıtlayıcı anlaşmalar içinde olmalarının piyasanın arz talep uyumsuzluğu şeklindeki yapısal sorunlarından kaynaklandığına işaret etmektedir. Ancak bu rekabet kısıtlamaları ülke genelini ilgilendirmekten ziyade çoğunlukla yerel nitelik taşımaktadır, zira ulusal ölçekte taşımacılık yapan teşebbüs sayısı oldukça azdır.
Bu bakımdan piyasada genel olarak şahıs işletmesi niteliğinde ve bölgesel taşımacılık alanında faaliyet gösteren oyuncuların yönetim ve organizasyon yapılarının iyileştirilerek kurumsallaşması ve şirket birleşmesi veya büyüme yoluyla ülke genelinde faaliyet gösteren oyuncu sayısının artması sorunların çözümü bakımından önemli unsurlardır. Bu yöndeki olumlu gelişmeler piyasadaki rekabetin niteliğini tek başına fiyat rekabeti olmaktan çıkararak hizmet rekabetinin de artmasını sağlayacaktır. Ayrıca piyasadaki faaliyetlerin mevzuata uygunluğunun denetimini de kolaylaştıracaktır.
Piyasada ulusal bazda artmasında fayda görülen yoğunlaşma sonucunda önemli maliyet etkinliklerinin ortaya çıkması beklenmektedir. Piyasanın kendi içinden ve diğer taşımacılık türlerinden (havayolu ve demiryolu) gelen rekabet baskısı sonucu piyasada hizmet standardının oldukça yükseldiği görülmektedir. Diğer yandan internet altyapısı ya da şehir içi servis hizmetleri gibi alanlarda aynı yatırımın farklı firmalar tarafından tekrarlanması, piyasada kaynak tahsisinde etkinsizlik yaratan unsurlar olarak dikkat çekmektedir. Rekabet baskısının yol açtığı önemli maliyet kalemlerine küçük ölçekteki taşımacılık firmalarının katlanması mümkün gözükmemektedir. Ancak piyasada az sayıda da olsa ulusal çaptaki firmalar ile yerel ölçekteki firmalar arasında etkinlik yaratıcı işbirliklerinin gelişmeye başladığı görülmektedir. Bu tarz işbirliklerinin, rekabeti kısıtlayıcı olumsuz yönlerinin etkinlik kazanımlarının olumlu sonuçlarını gölgede bırakmayacak şekilde yürütülmesinin sağlanmasının ve piyasa hakkında yapılacak analizlerin bu hedef seti içerisinde değerlendirilmelerinin uygun olacağı düşünülmektedir.
Esasen piyasadaki atıl kapasitenin azaltılması ve bir süreç sonunda yok edilmesi, mali ve mesleki yeterliliğe sahip, organize olmuş verimli işletmelerin kurulması ve bireysel taşımacılık yerine kurumsal taşımacılığın ikame edilmesi, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı’nın hazırladığı rapor37 ve faaliyet raporlarında yer alan hususlardır. Bu bağlamda Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı faaliyet izni bakımından gerekli olan özmal (mülkiyeti teşebbüslere ait) koltuk sayısında artırıma gitmiştir. Bu durum esasen piyasanın rekabetçi yapısı bakımından Rekabet Kurumu’nun tespitleri ile de paralellik taşımaktadır. Bu nedenle piyasaya yönelik olarak Bakanlık ve Rekabet Kurumu arasında mutabık kalınan amaçlar doğrultusunda düzenlemeler yapmaya yönelik gerçekleştirilecek işbirliği, piyasadaki mevcut sorunların çözülmesi yönünde atılacak önemli adımlardan biri olacaktır.
Bütün bu tespitler ve değerlendirmeler ışığında,
• Piyasada rekabet açısından birçok problemi beraberinde getiren kayıt d1_1l1¬1n önlenmesi,
• Piyasada at1l kapasitenin ortadan kald1r1lmas1 ve faaliyet gösteren teşebbüslerin yeterli ölçeğe ulaşmaları için teşvik edici düzenlemeler yapılması, hususlarının daha rekabetçi bir karayolu taşımacılığı piyasasının tesisi bakımından büyük önem taşıdığı düşünülmektedir.